推进职能转变 全面正确履行政府职能

国务院研究室副主任 江小涓

    党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调指出，深化改革要以政府职能转变为核心。本文就此谈几点学习体会和初步认识。

    一、政府职能转变取得显著进展，新形势新任务提出更高要求

    《意见》在总结我国行政体制改革经验和阐述继续改革重要性及意义时，有三个基本判断。首先，从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求。这是对过去多年行政管理体制改革进展的正确评价，经济社会发展所取得的巨大成就是作出这个判断的有力证据。其次，面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面，必须继续深化改革。这强调了继续推进改革的重要性紧迫性。第三，行政管理体制改革贯穿我国改革开放和现代化建设全过程。这表明行政管理体制改革要与经济社会发展和各方面改革进程相适应，分阶段分步骤循序渐进。这三个判断至关重要，是我们总结经验和继续推进改革的认识起点。

    职能是政府定位的核心，转变职能是行政管理体制改革的关键。转变职能之所以重要，是因为关系“将事情做对”这个方向性问题；只有方向对，才谈得上“将事情做好”这个能力问题。1985年党的十二届四中全会首次提出转变政府职能的要求，1987年党的十三大明确提出转变职能是行政管理体制改革的关键。此后，“转变职能”始终是20年来行政管理体制改革的核心内容。当前再次强调转变职能，有什么新的含义和要求呢？

    与改革初期相比，目前我国经济社会发展形势及其对行政体制改革的要求发生了一系列明显变化。一是中央提出科学发展观的指导思想，政府在履行职能时要更加重视以人为本，推进科学发展和建设和谐社会。二是中央对改革发展作出全局部署。从以经济建设为主转向全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，政府要全面履行职能，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。三是经济社会结构发生深刻变化。市场发挥作用的领域从商品市场、服务市场向各类要素市场拓展，政府调控与市场机制的相互关系更加复杂；居民收入来源多样化，各个社会阶层的利益诉求有差异；公共产品需求全面快速增长与供给不足的矛盾突出。这就要求政府在履行职能时要兼顾各方利益，在多元化、多样性中谋求共识。四是我国对外开放程度显著提高，这就要求在作出重大决策时要注意统筹国内发展和对外开放。五是人民群众对政府转变职能的要求更加强烈，期望更高。以往改革阻力在很大程度上是认识问题，近些年来改革阻力背后更多的是利益问题，以行使政府职能为名设租寻租、搞权钱交易的现象时有发生，严重损害了党和政府的公信力。总之，必须针对新情况新问题，突出难点和重点，对改革作出新的部署。

    二、政府职能转变和全面正确履行职能的重点要求

    关于转变政府职能，《意见》中有许多内容是首次出现在中央有关行政体制改革重要文件中的。一是对职能转变目标的完整表述，即实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这是经过多年不断深化认识，对政府职能的一次总体概括。二是将落实科学发展观的要求贯穿始终，将解决阻碍落实科学发展观的体制机制问题放在突出地位，体现了与时俱进的时代特点，是确定改革重点的基本依据。三是提出更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，并将其与发挥市场配置资源的基础性作用并列，表明加强社会管理和公共服务，不等于政府事事干预，大包大揽，而是要完善政府、社会组织和公民之间的公共治理机制，这是对社会领域改革发展规律性认识的提高。四是结合长远目标，针对当前突出矛盾，明确了四个方面个政府职能转变的重点和中央、地方政府各自履行职责的侧重点，从而突出了关键问题，增强了改革的针对性和可操作性，也是对社会重点关注问题的积极回应。

    《意见》重申了“四个分开”的要求，即加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。要把政府不该管的转移出去，把该管的切实管好，从制度上更好地发挥市场、公民和社会组织的作用。这涉及一个基本问题，即政府职能定位是否准确，要看行政权力的范围和配置是否适当。行政体制改革不能变成行政权力在部门之间、在中央和地方之间的分分合合，收收放放，转来转去，而是要沿着职权法定、规范行政权力、更多发挥市场和公民作用的思路加以推进。多年来这方面的改革取得了明显成效，但仍然存在不少问题，政府仍然管了不少不该管也管不好的事。有些事情政府去管的理由貌似合理，因为“市场不起作用”，但首先要分清不起作用的原因是“市场失灵”还是“市场扭曲”，“失灵”需要政府调控，而许多“扭曲”本身就是行政权力不恰当干预造成的，需要规范权力和消除扭曲，让市场有效发挥作用。